Представлен проект изменений в законодательство по ответственному обращению с животными

До 21 апреля 2022 г. на сайте regulation.gov.ru проводится публичное обсуждение проекта Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам формирования ‎в обществе ответственного отношения к животным».

В пояснительной записке говорится, что проект разработан во исполнение перечня поручений Президента по вопросам формирования ‎в обществе ответственного отношения к животным, согласно которым необходимо обеспечить внесение в законодательство изменений, предусматривающих определение особенностей владения и распоряжения организациями и муниципальными образованиями безнадзорными животными, находящимися на их территориях, включая вопросы передачи новым собственникам, а также установление соответствующей ответственности, регламентацию деятельности по содержанию и разведению домашних и диких животных, в том числе соответствующих объединений (клубов ‎и ассоциаций), определение порядка передачи питомцев в приюты ‎при невозможности их содержания либо изъятия и размещения в них в случае ненадлежащего обращения, внедрение системы реагирования на обращения граждан о причинении животными вреда их жизни и здоровью или об угрозе его причинения, а также обеспечить формирование в обществе ответственного отношения к животным, в том числе путем создания механизмов стимулирования добровольной стерилизации, вакцинации, маркирования домашних питомцев.

Анализ применения законодательства в сфере ответственного обращения с животными показал, что в ряде случаев требуется введение нового регулирования, ранее отсутствовавшего в законодательстве Российской Федерации (деятельность реабилитационных центров для диких животных, регулирование разведения животных, регулирование обращения ввозимых на территорию ‎России животных, не подпадающих под действие международных договоров РФ) или существенного изменения существующего регулирования (деятельность приютов для животных, уточнение системы реагирования органов государственной и муниципальной власти по вопросам животных без владельцев и др.). При этом, несмотря на различные аспекты обращения с животными, также требуется внесение изменений в законодательные акты об охране окружающей среды, о животном мире, об ответственном обращении с животными.

Одной из сфер обращения с животными, требующей комплексного правового регулирования, является разведение животных, не относящихся ‎к сельскохозяйственным. Превышение объема разведения животных над спросом ‎на них, производство и продажа потомства, не соответствующего породе и иным характеристикам, лежит в основе грубых нарушений в области обращения ‎с животными (оставление без попечения, уничтожение таких животных), ‎что создает в свою очередь переполненность приютов для животных, иные негативные для общества последствия. Бесконтрольное разведение диких ‎и экзотических животных несет при этом дополнительные риски, связанные ‎с безопасностью граждан, а самостоятельные действия в области селекции с целью получения новых видов животных несут потенциальную угрозу биологической безопасности страны, биоразнообразию и устойчивости сложившихся экосистем.

В этой связи отмечаем, что животные, принадлежащие к видам, занесенным ‎в Красную книгу Российской Федерации, красные книги субъектов ‎РФ, в целом ряде случаев не являются объектами животного мира (разведение, приобретение вне пределов РФ и прочее). Таким образом, на содержание и разведение указанных животных правовой режим, установленный федеральным законом от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» не распространяется и разрешений на их разведение не требуется. Исходя из цели охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, прежде всего в естественной среде обитания, и невозможности ‎на практике достоверно установить происхождение животного (разведение ‎или незаконное изъятие из среды обитания), предоставление права на разведение краснокнижных животных должно быть отдельно обосновано и отделено от права на их содержание.

Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 60 федерального закона ‎от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» животные (не зависимо ‎от того, являются ли они объектами животного мира или нет), относящиеся к видам, занесенным в красные книги, повсеместно подлежат изъятию из хозяйственного использования. С целью реализации указанного положения федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и недопущения действий, направленных на обход положений федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире», необходимо установление контроля над деятельностью по разведению животных, принадлежащих к видам, занесенным в красные книги.

Вместе с тем возможность разведения в целях сохранения генофонда, с одной стороны, и приобретения неограниченным кругом лиц в целях реинтродукции создаст неконтролируемый рынок краснокнижных животных, запрещенный ‎на основании статьи 60 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» к обороту.

В этой связи законопроектом предусматривается положение, согласно которому реализация потомства животных, разведение которых осуществлялось ‎в целях выпуска потомства животных в природную среду, в целях сохранения генетического фонда видов и пород животных, не допускается, за исключением приобретения таких животных государственными учреждениями в целях реинтродукции.

Также с реинтродукцией связана деятельность граждан и благотворительных организаций по реабилитации диких животных, оказавшихся неспособными в силу травм, увечий, иных заболеваний к жизни в естественных условиях. Такая деятельность, помимо функции сохранения биоразнообразия, имеет важный воспитательный и нравственный эффект и подлежит поддержке со стороны государства. В то же время, во избежание негативных последствий, связанных ‎с непрофессиональным обращением с животными, необходимо введение обязательных норм и требований, а также разрешительного порядка для лиц, занимающихся реабилитацией объектов животного мира на постоянной основе.

Законопроектом предлагается зафиксировать в законодательстве о животном мире для лиц, выполняющих реабилитацию и последующий выпуск реабилитированных животных, правовой режим, относящийся к мероприятиям ‎в области охраны животного мира, с одновременным исключением возникающего при этом содержания животных из-под режима использования животного мира, устранив при этом необходимость получения ими соответствующих разрешений. При этом предлагается ряд норм, направленных на устранение возможности злоупотреблений, наносящих ущерб, в том числе редким и находящимся ‎под угрозой исчезновения видам. В частности, вводятся положения ‎об аннулировании, приостановлении, возобновлении, прекращении действия разрешения на реабилитацию объектов животного мира.

Проектируемой законопроектом частью 1 статьи 16.4 установлена возможность разведения животных, включенных в соответствии ‎с законодательством Российской Федерации в перечень животных, запрещенных ‎к содержанию, государственными организациями. Следует отметить, что под государственными организациями в данном случае будут пониматься государственные организации, осуществляющие деятельность ‎в сфере культуры, науки, также обеспечения обороны страны и безопасности государства, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики и иных объектов.

Регулирование деятельности в области разведения животных предлагается проводить с активным использованием существующих и создаваемых объединений заводчиков животных: клубов, ассоциаций, федераций. При этом важная роль отводится саморегулированию таких организаций, через которое планируется решать большинство острых проблем, вызываемых на данный момент бесконтрольным разведением.

Поскольку, согласно вводимому законопроектом регулированию, ‎под заводчиками понимаются как физические, так и юридические лица, ‎а задача объединения заводчиков животных - осуществлять в отношении своих членов саморегулирование, то некоммерческая организация, основанная ‎на членстве, является наиболее оптимальной для этих целей организационно-правовой формой.

Одной из наиболее социально значимых и эмоционально окрашенных социально-экологических проблем, решению которых должен способствовать законопроект, является комплекс факторов негативного влияния в городах и иных населенных пунктах безнадзорных животных, в основном, собак.

Необходимость изменения подхода к решению данной проблемы, принципиальная гуманизация, отказ от методов, предусматривающих жестокое обращение с животными, не вызывает сомнений. Однако, существующая схема, носит непоследовательный, весьма затратный и в целом неэффективный характер.

В понятийном аппарате предлагается исключить понятие «владелец», которое конкурирует с понятиями «владелец» и «владение», используемыми в гражданском праве.

Так, понятия «собственник животного» и «владелец животного» имеют различное содержание. Принципиальным является различие в отношении животного (объекта) к лицу (субъекту). При этом если в первом случае субъект собственник ‎и закрепляется именно его право на разведение принадлежащих ему животных,
‎то во втором – субъект любой владелец, лицо, фактически обладающие животным, не зависимо от правовых оснований такого владения.

Проектирование подзаконных актов показало, что отсутствие понятия «приют для животных» вызывает неоднозначные толкования и затруднения. Более того, ‎при отсутствии данной дефиниции, частью 1 статьи 16 в качестве приюта выступает любое место содержания животных, включая цирки, зоопарки и зоогостиницы, ‎что некорректно.

Именно поэтому предлагается остановиться на понятии приюта, ‎как имущественного комплекса, строго определенного назначения.


При этом следует отметить, что не всякий имущественный комплекс, используемый для содержания животных, целесообразно называть «приютом ‎для животных». В настоящий момент, исходя из существующих формулировок Закона № 498-ФЗ, уточнение «в том числе» не исключает из объема указанного понятия, к примеру, зоогостиницы, питомники, ветеринарные стационары и прочие объекты, в которых содержатся животные, по сути приютами не являющиеся.

Поскольку установление фактов, позволяющих отнести конкретное животное к категории «животное без владельца» на практике чаще всего не представляется возможным, что, в свою очередь, затрудняет правоприменение, необходимо внесение в понятийный аппарат также расшифровки понятия «безнадзорное животное», то есть такого, за которым утрачен контроль, с одновременной корректировкой понятия «животное без владельца».

В сфере регулирования содержания животных в населенных пунктах представителями регионов неоднократно отмечался излишний характер запрета ‎на выгул животных в местах, не разрешенных решениями органов местного самоуправления. Это возлагает на муниципалитеты обязанности по принятию значительного количества решений, не являющихся значимыми, провоцирует конфликты на бытовом уровне.

Кроме того, действующая норма, согласно которой не допускается выгул животного вне мест, разрешенных решением органа местного самоуправления ‎для выгула животных, фактически означает повсеместный запрет на выгуливание животных, что является дискриминацией владельцев животных с учетом существующего требования обеспечивать уборку продуктов жизнедеятельности животного в местах и на территориях общего пользования.

При этом наличие в обозримой перспективе достаточного количества мест, предназначенных для выгуливания животных, не представляется реальным. Более того, для нашей страны оно абсолютно излишне, поскольку мест, где выгуливание может осуществляться без ущерба другим лицам, вполне достаточно.

Вводимая частью 10 статьи 4 законопроекта редакция ныне действующей нормы направлена на решение вышеуказанных проблем.

Существующая схема решения проблемы животных без владельцев вызывает самое большое количество вопросов и нареканий по отзывам регионов, ‎как в структурах исполнительной власти, так и среди населения.

Объясняется это следующими причинами. Во-первых, вместо норм-ограничений применены нормы-предписания, а именно дана единая схема для всей страны, без учета региональных особенностей.

При этом данная схема носит весьма затратный характер, в то время как ее эффективность, то есть способность вообще привести к результату, сомнительна ‎и никак не оценивается.

Во-вторых, имеет место смешение различных способов воздействия ‎на популяцию безнадзорных собак. Так селективный искусственный отбор ‎на снижение агрессивности, повышение лояльности к человеку и иные полезные изменения сочетаются с воздействием на демографический потенциал посредством стерилизации. Это приводит к тому, что перестают эффективно работать оба метода. Вместо нежелательных, в том числе агрессивных животных, места в приютах занимаются наиболее лояльными особями, возврат которых в прежнюю среду производится недопустимо поздно. Положение усугубляет запрет на использование пунктов временного содержания, лишающий руководство регионов мобильности, ‎а волонтеров – возможности проведения мероприятий по своей инициативе
‎и за собственный счет (большинство ветеринарных клиник имеют не приюты, ‎а именно пункты временного содержания).

В-третьих, существующая схема содержит определенные коррупциогенные элементы. Так, возложение обязанности учета животных исключительно ‎на владельцев приютов, в случае бюджетного финансирования существенно уменьшает возможности заказчика по контролю объема и качества выполнения работ. Кроме того, необоснованное требование иметь одного подрядчика на все виды работ (владелец приюта) сужает возможность заказчика подобрать более эффективный и экономичный вариант, привлекая к работе специализированные организации для каждой процедуры.

В-четвертых, фактическое предписание размещения работ с безнадзорными животными на коммерческой основе, с проведением торгов, что для данной сферы не самый удачный вариант. Как показала практика, например, Москвы предпочтительнее и экономичнее выполнение работ через специализированные учреждения со сметным финансированием. В любом случае, данный вопрос следует передавать на усмотрение регионов.

И, наконец, существующая система не нацелена на достижение заданной цели – снижение уровня дискомфорта (повышения комфортности) сосуществования человека и животных в населенных пунктах. Действия регуляторов никак
‎не оцениваются, управление фактически отсутствует, эффективность всей системы не анализируется. Это ведет к абсолютной неэффективности расхода сил и ресурсов.

Безусловно сохраняя гуманистические положения Федерального закона ‎от 27.12.2018 № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ‎(далее – Закон № 498-ФЗ), предлагается исключение ряда излишних ограничений деятельности приютов для животных, особенно с учетом того, что указанные положения распространяются в том числе на приюты для диких животных, приюты для цирковых, экзотических, в том числе конфискованных животных, а также реабилитационные центры.

Поскольку деятельность по обращению с животными без владельцев отнесена к полномочиям субъектов РФ, представляется правильным заменить порядок правового регулирования с предписательного ‎на ограничительный. При сохранении безусловного запрета на жестокое обращение с животными без владельцев, включая регулирование их численности методом уничтожения, законопроект предоставляет возможность выбора сочетания возможных методов (размещение в приютах для животных, кастрация ‎с последующим возвратом на прежние места, иные мероприятия) исходя ‎из возможностей и особенностей каждого конкретного региона.

При этом все предложенные варианты мероприятий носят научно обоснованный и в то же время гуманный характер и направлены, прежде всего, ‎на снижение вероятности нанесения животными без владельцев вреда жизни ‎и здоровью граждан, а также предотвращение жестокого обращения с животными.

Вместе с тем, переформулированы цели деятельности по обращению ‎с животными без владельцев. Такие параметры, как снижение уровня заболеваемости населения болезнями, общими для человека и животных, снижение количества случаев жестокого обращения с животными без владельцев, снижение количества травм и иных жалоб населения, вызванных присутствием животных ‎без владельцев, поддаются объективному измерению. Это позволит органам государственной власти, отвечающим за решение проблем, связанных с наличием животных без владельцев, оценить эффективность управляющего воздействия ‎и своевременно предпринимать меры по корректировке ситуации в направлении достижения поставленных целей.

В целях внедрения системы реагирования на обращения граждан ‎о причинении животными вреда их жизни и здоровью или об угрозе его причинения законопроектом предусматривается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области обращения ‎с животными ее создание и обеспечение функционирования.

Также законопроектом закрепляется положение, согласно которому порядок взаимодействия органов государственной власти и организаций в рамках выполнения задач системы предотвращения нанесения животными вреда жизни, здоровью, а также имуществу граждан устанавливается нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Кроме того, положениями законопроекта определяется, что включает в себя система предотвращения нанесения животными вреда жизни, здоровью, а также имуществу граждан, и что она обеспечивает.

Следует отдельно отметить обеспечение организации и проведения мероприятий, направленных на предотвращение и профилактику случаев нанесения животными вреда жизни, здоровью, а также имуществу граждан.

При этом устанавливается особенность - такие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны соответствовать требованиям Федерального закона от 30.12.2020 № 488-ФЗ «Об обеспечении вызова экстренных оперативных служб по единому номеру «112» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также других федеральных законов.

Так уполномоченные органы субъектов Российской Федерации смогут самостоятельно определить аспекты функционирования указанной системы ‎с учетом местных особенностей.

Кроме того, законопроектом предусматривается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области обращения с животными установления порядка стимулирования добровольной стерилизации, вакцинации и маркирования домашних животных, а также наделение их правом оказывать поддержку организациям, предоставляющим ветеринарные услуги, при проведении ими благотворительных мероприятий, предусматривающих вакцинацию, стерилизацию и маркирование домашних животных.

Данные изменения позволят регионам сформировать механизмы стимулирования добровольной стерилизации, вакцинации, маркирования домашних питомцев с учетом индивидуальных особенностей.

Согласно требованиям Закона № 498-ФЗ в случае отказа от права собственности на животное или невозможности его дальнейшего содержания владелец животного обязан передать его новому владельцу или в приют ‎для животных, которые могут обеспечить условия содержания такого животного.

Вместе с тем в настоящее время отсутствует законодательно закрепленный порядок передачи питомцев в приюты при невозможности их дальнейшего содержания.

В целях урегулирования данных правоотношений законопроектом предусматривается положение, согласно которому установление порядка передачи животных гражданами и организациями в приюты для животных будет отнесено ‎к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации ‎в области обращения с животными.

В соответствии с пунктом 4 части 7 статьи 16 Закона № 498-ФЗ владельцы приютов для животных и уполномоченные ими лица должны содержать поступивших в приюты животных без владельцев и животных, от права собственности на которых владельцы отказались, в том числе до момента передачи таких животных новым владельцам.

При этом не урегулированным остается вопрос о порядке передачи таких животных новым владельцам, в связи с чем законопроектом предусматривается положение, согласно которому установление порядка передачи животных ‎из приютов для животных гражданам и организациям будет также отнесено ‎к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации ‎в области обращения с животными.

Кроме того, при наличии права у должностных лиц, уполномоченных ‎на осуществление государственного контроля (надзора) в области обращения ‎с животными, изымать у граждан животных в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, отсутствует законодательно установленный порядок осуществления изъятия животных и не ясно, как и где такие животные должны содержаться.

В этой связи законопроектом предусматривается дополнение статьи 11 Закона № 498-ФЗ новыми частями, закрепляющими основные положения об обращении ‎с изъятыми животными. При этом порядок изъятия и размещения животных ‎в приютах для животных будет устанавливаться уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области обращения с животными, если иной порядок не предусмотрен законодательством Российской Федерации.

Также законопроектом предусматривается положение, согласно которому ‎у должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора) в области обращения с животными, появится право изымать животных в случаях, предусмотренных законодательством, не только у граждан.

В настоящее время право должностного лица, уполномоченного ‎на осуществление государственного контроля (надзора) в области обращения ‎с животными, на изъятие животного ограничено только гражданами, вместе с тем, законодательство не запрещает содержание животных юридическим лицам, ‎у которых, в свою очередь, в ходе проведения контрольно-надзорных мероприятий возможно выявление нарушений при содержании животных.

Кроме того, в случае если законодательством предусмотрена возможность изъятия животных у организаций, такое право должностному лицу должно быть предоставлено.

28.03.22